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《学习参考》第9期(总第225期)勇立改革潮头 探路城乡融合——学习贯彻扬中市委十二届八次全会精神

发布于:2020-09-29 16:44:12
    《学习参考》编辑部                         2020 年9月18日
编者按】 2020年8月3日,扬中市委十二届八次全会召开,这是在“十三五”规划行将完美收官、决胜高水平全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的关键时期召开的一次重要会议。全会审议通过了市委书记殷敏同志所作的《提速产业强市 探路城乡融合 奋力书写扬中“强起来”的崭新篇章》的工作报告以及《关于争创全省城乡融合发展试验区的实施意见(试行)》。全会总结成绩实事求是,研判形势精准务实,部署工作重点突出,对高水平全面建成小康社会,开启现代化建设新征程具有重要指导意义。为帮助大家科学全面准确地把握市委十二届八次全会的主要内容、精神实质,推动“强富美高”新扬中建设迈上新的台阶,奋力书写扬中“强起来”的崭新篇章,现编辑《勇立改革潮头 探路城乡融合——学习贯彻扬中市委十二届八次全会精神》一文,供参阅。
勇立改革潮头 探路城乡融合

——学习贯彻扬中市委十二届八次全会精神

             ● 深刻认识推进城乡融合发展的重大意义

            ● 城乡关系迈向融合发展新阶段

            ● 探路城乡融合,打造美丽江苏“新典范”


        2020年8月3日,扬中市委十二届八次全会召开。本次全会是在“十三五”规划行将完美收官、决胜高水平全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的关键时期召开的一次重要会议。全会审议通过了市委书记殷敏同志所作的《提速产业强市 探路城乡融合 奋力书写扬中“强起来”的崭新篇章》(以下简称《报告》)的工作报告,出台了《关于争创全省城乡融合发展试验区的实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)。当前,学习宣传贯彻落实本次全会精神是我市党员干部的一项重要政治任务,我们应当持续振奋精神,以“功成不必在我”的境界, “功成必定有我”的担当,善作善成,提速产业强市,探路城乡融合,奋力书写扬中“强起来”的崭新篇章。
、深刻认识推进城乡融合发展的重大意义
        2017年,党的十九大提出实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2017年底召开的中央农村工作会议强调要重塑城乡关系,走城乡融合发展之路。2019年4月15日,中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,进一步明确了城乡融合发展体制机制改革的整体框架。推进城乡融合发展,是对国家现代化发展规律的深刻洞察,是对我国国情农情、城乡关系的科学把握,也是对统筹城乡发展和城乡发展一体化战略的继承和升华,具有重大的现实和理论意义。
1.推进城乡融合发展是实施乡村振兴战略,实现“两个一百年”奋斗目标的客观需要
        实现第一个百年奋斗目标,全面建成小康社会,短板在农村,难点是农村贫困人口脱贫;实现第二个百年奋斗目标,全面建设社会主义现代化国家,短板仍然在农村,难点是实现农业农村现代化。当前我国乡村常住人口还有5.64亿,到2035年基本实现现代化时,仍会有约4亿人居住在乡村;即使到2050年,依然有几亿人居住在乡村。如果不进一步破除城乡二元体制、推进城乡融合发展,城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落,这数亿人就不可能同步实现现代化,乡村振兴战略目标就无法实现,整个国家也无法实现全面现代化。
2.推进城乡融合发展是破解城乡二元问题,释放乡村活力的迫切要求
        新中国成立70年来,我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就,但城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍然突出,是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。从城市看,以城带乡的功能还不强。长期以来形成的二元户籍制度以及依附于其上的二元福利制度,阻碍了农民市民化进程,数亿农民工徘徊于城乡之间,半拉子城镇化、不彻底的转移,不仅影响城镇化健康发展,也影响农业经营规模的扩大,阻碍农业劳动生产率的提升,农业比较效益长期处在较低水平,进而又将优质要素资源不断挤出乡村,影响乡村经济社会的发展。从乡村看,活力没有充分发挥。乡村基本公共服务在制度层面取得积极进展,但服务水平和质量仍然较低;乡村基础设施落后,污水处理普及率还很低,无害化卫生厕所普及率也不高,城乡人居环境差距还很大;城乡要素市场一体化还处于试点阶段,人、地、钱总体上还处于从乡村向城市单向流动状态,导致乡村严重“失血”、活力不足。解决这些问题,迫切需要建立健全城乡融合发展制度和政策。
3.推进城乡融合发展是尊重乡村发展规律,认识乡村价值的必然结果
        在传统观念中,乡村是农业生产之地、农民生活之地。但从国际经验来看,乡村是有其自身发展规律的,乡村的价值和功能是会变化的,会随着经济社会的发展而不断丰富。随着收入水平的提高,城乡居民对生态、文化产品的需求会快速增长;城镇化发展到达一定水平后,乡村的稀缺性会日益显现;粮食安全保障能力显著提升后,农业和乡村的多种功能得以发挥。中国特色社会主义进入新时代,我国乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值和政治功能日益显现。乡村是涉农二三产业的发展载体,也在成为一些高科技产业的新发展空间,能为建设现代化经济体系开辟新领域。乡村是生态产品的主要供给者,能提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。乡村有数亿人口居住,具有庞大的传统治理资源,能为整个社会和谐稳定、有效治理发挥巨大作用。因此,必须科学把握乡村发展规律,全面认知和充分发挥新时代乡村的价值和功能,不仅要补乡村的短板,更要扬乡村的长处,实现城乡功能互补、融合发展。
4.推进城乡融合发展是克服城市偏向主义和农村工具主义的影响,增强“四化同步”的理论自觉
        目前,我国社会存在两种影响较大的思想,以不同的视角看待城乡关系。一种是城市偏向主义,这一思想认为城市是先进的、农村是落后的,城镇化水平提高了、农民进城了,“三农”问题就可以迎刃而解。其不仅主张通过“非农化”来破解城乡二元结构,还主张用城市来改造乡村,用城市规划、理念来指导乡村建设。在这一思想的影响下,很多地方在一定程度上都存在城市和工业优先的思想认识,在工作部署、资源配置、政策制定、制度保障等方面对农业和农村支持不足。另一种是农村工具主义,其在社会文化上主张乡村的价值,在经济上主张小农的合理性、高效性,反对将乡村作为发展的负担,也在一定程度上反对城市对乡村的“侵蚀”,反对乡村开放。这两种思想都有片面性,而城乡融合发展强调城市和乡村各有自身的价值和功能,应在保持城乡各自特色基础上实现相互促进、协调发展。树立和践行城乡融合发展的理念,就会避免重视一头、轻视另一头的情况,实现新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化同步发展。
二、城乡关系迈向融合发展新阶段
        城乡关系转变是发展中国家在现代化进程中需要直面的现实问题。新中国成立以来,我国社会主义现代化事业与城乡关系变迁相伴随,城乡关系支撑了不同阶段的经济社会目标实现,经济社会发展成果则推动了城乡关系的动态调整,中国的现代化历程某种程度上就是城乡关系演变史。特别是,在经历“以乡支城”“以城带乡”两个阶段之后,当前我国城乡关系迈入融合发展新阶段。
1.城乡融合发展的历史演进
        城乡融合是相对于城乡割离和城乡对立而言的。在我国,这种城乡割离和对立既是社会生产力发展不平衡的产物,也是社会经济长期低水平发展情况下制度安排的必然结果。面对落后的社会生产力和较为低下的经济发展水平,从确保国家长治久安着眼,尽快发展工业和繁荣城市经济自然成了新中国成立后迫切而首要的任务和选择。集区域乃至全国之力,着力培育、建设和发展工业与城市,大大加速了财力、物力和人力从农业和农村向工业和城市的配置和集聚,加快了工业与城市的发展,同时也使农业与工业、农村与城市的差距进一步拉大。当然,在新中国成立之初作出优先发展工业和城市的制度安排既符合当时国内国际形势,也是十分必要的。
        进入21世纪,随着中国经济快速发展和国家经济实力日益强大,从促进城乡协调和可持续发展以及城乡社会和谐稳定着眼,在保障工业和城市稳步、快速发展的前提下,国家逐渐将关注重点转移到农村、农业和农民问题上,党中央在2004年至2020年连续发布以“三农”为主题的中央一号文件,出台了一系列惠农、利农政策措施,这些制度和政策措施极大地稳定了农民、农业和农村,促进了农村和农业发展。
        党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会所面临的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。缩小并最终消除城乡差别,促进城乡融合,保障农村和农民尽享社会经济发展成果的权利,让国家发展的红利惠及每个人、每个家庭,自然成为化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的最有力注脚。
2.城乡融合发展的目标定位
        马克思主义政治经济学从生产力和生产关系的矛盾运动规律出发,阐述了从城乡分离到城乡对立再到城乡融合的城乡关系演变次序,赋予城乡融合发展以实现“人的全面发展”的重要意义。将城乡关系理解为历史演变过程,并将人的发展与城乡融合相连接,是马克思主义政治经济学对城乡关系论述的显著特征。新中国成立以来,我国的城乡关系逐步迈向城乡融合发展阶段。
        一是“以乡支城”的城乡关系初步形成。1949-1977年,我国整体上形成了“以乡支城”的城乡关系制度体系,这一阶段以政府指令性计划为工具、以户籍制度和人民公社制度等为表现、以农村支持城市发展为特征,其有助于我国建立和完善工业体系,但加剧了城乡之间的制度性失衡。
        二是“以乡支城”的城乡关系逐步弱化。1978年之后的市场化改革部分矫正了这种失衡,城乡间要素自发配置空间大大增强。市场化改革使得农民因要素再配置而普遍改善了生活状态,但农村劳动力要素主要呈现单向流出格局,城乡收入和消费差距甚至呈现扩大趋势,市场机制下“以乡支城”的城乡关系虽然有所弱化,但城乡发展仍然欠缺平衡。
        三是“城乡一体”的城乡关系逐步定型。新世纪,伴随着经济社会的快速发展以及城乡对立格局的显性化,我国开始从发展理念和政策实施等方面来推动城乡关系转变,前者表现为科学发展观、城乡统筹发展以及“工业反哺农业、城市支持农村”的提出,后者则表现为全面取消农业税、加大对农村的基础设施和公共服务财政投入、针对农村实施精准扶贫等。这些政策的实质是主要依靠国家力量来推进“以城带乡”和“城乡一体”,城乡政策重心出现了重视城市向重视农村的转变。
        四是“城乡融合”发展成为新时代城乡关系的战略选择。城乡融合发展是社会生产力发展到一定阶段后,为消解城乡割离和城乡对立,建立和谐社会关系,促进城乡协同发展而采取的一种战略抉择。新时代城乡融合发展应将城市和乡村置于平等的地位,体现城乡间平等互促、优势互补、联动发展和利益共享的原则,其终极目标是推进城乡一体化发展、促进农业现代化、实现社会和谐与人的全面发展。
        城乡融合发展是对“以乡支城”“以城带乡”的继承和超越,强调城乡具有分工经济、交互功能以及城乡居民均可在交互过程中受益,城乡之间相互促进、相互支撑。这二者不存在轻重主次的差别,城乡居民都是融合发展的参与者、推动者和成果分享者。城乡融合发展基于微观主体选择和市场资源配置这个逻辑之上,政府主要解决市场秩序维护等公共产品供给问题。城乡关系的调整归根结底在于改善全社会的福利状态。
3.城乡融合发展的主要内容
        从城乡融合发展的内涵上看,城乡融合发展是指将城市和乡村视为统一的有机整体,使之在开放、公平、公正的制度和政策环境中资源共享、优势互补、相互增益、共同繁荣,进而推动农村生产方式、生活方式和精神文明等与城市一起向更高层次同步发展的过程。城乡融合发展并不意味着消灭农村或城市,而是为了清除城乡间存在的种种壁垒和障碍,为城乡间资源对流和优化配置以及人力资本、金融资本、技术和信息等的交流、共享与利用,提供更加畅通的渠道和有效路径,同时留住甚至进一步强化城市或乡村的各自特色,“求进但不求同”。
        从城乡融合发展的外延上看,城乡融合应包括产业融合、制度融合、基础设施和信息服务融合、管理方式和技术进步融合、基本公共服务融合以及生态融合。
产业融合表现为城乡间产业链上下游的有效对接,以及资源、技术、资金、信息和劳动力等生产要素的有效配置及市场的有机联合,主要包括农村第一产业与城市二三产业的对接,农村二三产业与城市二三产业的对接,农村小农户生产与现代农业生产的衔接,传统农业与现代科技、现代管理方式和管理模式的结合,以及农村资源、农副产品、劳动力等与城市市场、技术、资金、信息和管理方式等的结合。产业融合既是实现城乡融合的经济基础,又是城乡融合发展的动力源泉,在城乡融合发展中发挥着重要作用。
        制度融合目的有二:一是促进城乡资源、资金、技术、信息和劳动力的有序、有效流动和合理配置,维护和保障经济主体和劳动者的正当权益;二是保障城乡居民能够享受平等的经济权利和社会权利,消除权利和社会福利不平等问题,促进社会公平正义。制度融合应坚持以人为本、社会权利人人平等的理念,切实保障城乡居民在生存、生活、生产以及发展等方面均具有平等权利,消除城乡劳动者同工不同酬以及城乡居民在社会保障、教育、医疗、就业、住房及话语权等方面的不平等问题。
        基础设施和信息服务融合是指城乡之间在道路、交通、通讯设施、医疗设施、环境卫生设施、给排水设施、供气供暖设施、体育健身设施和养老服务设施等的同等建设,以及公共信息服务等的同等供给。基础设施和信息服务融合发展是确保农村居民与城市居民基本公共服务均等化的物质基础和基本条件保障。
        管理方式和技术进步融合既是城乡产业融合及基础设施和信息服务融合的重要实现手段,也是城乡基本公共服务融合得以实现的重要保证。城乡管理方式和技术进步融合是指根据城乡生产、生活和服务等的发展需要,将现代管理理念、管理方式方法以及现代科学技术,适时用于城乡生产、生活、服务以及娱乐休闲等运营和管理之中,确保这些活动得以有序、有效、平稳和可持续地进行。城乡管理方式和技术进步融合不仅可提高农村生产、生活和服务管理的水平,进一步提高管理效率,还可以为农村居民和劳动者带来更可观的利益和福利。
        基本公共服务融合是指城乡居民在教育、医疗、环境卫生、基本养老服务等领域或方面享有权利的同等性和一致性。基本公共服务融合是城乡制度融合的现实体现。
        生态融合体现了现代社会城乡生态环境治理目标的一致性,其目的在于为城乡居民提供更加舒适、宜居和有利于城乡居民身心健康的生态环境,同时保护和涵养水源、滋养土壤,为城乡提供更加可靠的淡水保障和优质的耕地资源,进而提高城乡居民生活质量。
4.城乡融合发展的内在逻辑
        我国的经济发展和体制转型相辅相成,城乡关系调整也与制度变迁不可分割。城乡融合发展的实施侧重于从制度变迁视角来冲破障碍,使城乡居民面对更均等的发展条件和更高效的市场秩序。以制度变迁影响主体行为、以主体行为影响城乡关系,这是城乡融合发展实现的内在逻辑。我国实现城乡融合发展的关键是形成一整套有利于城乡相辅相成、协作共赢、嵌套发展的制度体系,这至少包括以下内容。
        一是重新审视对城乡两部门的功能定位。改变“城市偏向”或者“农村工具”思维,将农村发展本身视为现代化的内在要求和组成部分,在关注农村的产品和要素供给功能之外,更要关注其秩序稳定、粮食安全、文化传承、生态屏障等多元功能,更为客观全面地理解农村部门对我国整体现代化事业的意义。
        二是推动城乡产品和要素更为广泛的流动。在服务功能挖掘和产业形态多元化的条件下,增强农村产品的供给数量、种类、品质和效益。将农村要素流出与流入结合起来,使城市资本、知识、信息、技术、管理、数据等要素更多流向农村,使各类要素依据市场信号在城乡间产生各种组合,形成城乡间更广泛、更持续的要素对流格局。
        三是深化要素产权制度和市场交易制度的改革。按照“三权分置”思路推进耕地和宅基地制度改革,在维持所有权和承包权(或资格权)的前提下,将放活经营权(或使用权)作为农地产权制度改革的重心。规范农村土地转为城市土地的流程,借助市场力量形成土地转性的价格发现机制,在土地转性的实施和收益分配中更多凸显农民力量。政府更多体现市场交易信息提供和市场秩序维护等公共产品供给职能。
        四是加快推进城乡基本公共服务均等化进程。将城乡二元社会结构转化放置在显著位置,应明确界定“基本公共服务”的内涵和外延,并随着时间推移对其进行动态调整。在基本公共服务提供中,应明确其对居民生活的“底线”特征、供给对象的“普惠”特征以及政府角色的“责任”特征。我国针对城乡融合发展的制度完善不仅要考虑“应然”问题,而且要考虑“实然”问题,将参与者的激励相容也作为深化改革的组成部分。
三、探路城乡融合,打造美丽江苏“新典范”
        党的十九大报告对“美丽中国”建设作出战略部署,积极推进城乡融合发展是“美丽中国”建设的题中之意。2019年4月,中共中央国务院发布了建立健全城乡融合发展的意见;2020年3月,江苏省委省政府制定了城乡融合发展的“江苏方案”并决定在部分县市区进行试点;7月,省委十三届八次全会,明确提出高起点推进“美丽江苏”建设的战略部署;镇江七届十一次全会提出更高水平建设“精美镇江”的发展要求。推动“美丽中国”“美丽江苏”“精美镇江”在扬中落地生根,就是要求扬中着眼未来,高点定位、特色引领、探路城乡融合发展,开启现代化建设新征程,将一个更加和谐美丽、生态宜居的新扬中带向未来。为了确保把推动城乡融合发展作为一项事关全局的重大战略任务,整体谋划、系统推进,市委出台《关于争创全省城乡融合发展试验区的实施意见(试行)》,明确“五大工程”20个重点项目,为城乡融合发展提供“扬中样本”。
        根据《实施意见》,扬中城乡融合发展的总体目标是:到2025 年,高端化、现代化、智能化的现代产业体系基本形成,优质均衡的公共服务体系更加健全,社会治理体系和治理能力不断提升,农民持续增收体制机制更加完善,城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通,城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。通过引领示范带动效应充分释放,努力形成一批在全国、全省可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。
        扬中位于扬子江中,生态环境优美、资源禀赋独特、城乡一体化水平高,具备深化城乡融合发展的天然优势和基因。2013年以来,扬中深入实施城乡建设提升、农业现代化、强村富民收入倍增、公共服务延伸、生态文明建设、社会管理创新“六大工程”,城乡一体化发展更是迈上了新高度。当前,全面推进城乡融合发展,扬中将致力打造精致城市与美丽乡村建设“齐头并进”,生产、生活、生态“三生共融”的江中明珠,奋力在城乡融合发展中走在前、当示范,创造高质量发展的“扬中特色”。
        1.实施乡村产业振兴工程。结合“十四五”规划编制,加强产业前瞻性研究,围绕大数据、物联网等新业态,构建三次产业融合发展体系,推动乡村产业提档升级、提质增效;加大农业支持保护力度,高质量构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系;推动科技成果入乡转化,围绕特色水产养殖、农作物高效种植,积极推进各镇(街、区)、农业企业与高校科研院所合作,促进新品种开发和新技术推广,加快科技成果转化;建设城乡产业协同发展平台,扬中还将培育发展一批城乡产业协同发展先行区,配合执行耕地地力提升和责任落实相挂钩的保护机制、建立生态产品价值实现机制、探索研究自然资源价格形成机制等,全力推动生态产品价值实现。
        2.开展城乡治理创新工程。对照《实施意见》,进一步加强城乡发展统筹规划和布局,突出规划引领,强化“多规合一”,加快编制国土空间总体规划,优化全市镇村布局规划、实用性村庄规划,科学引导规划布点村庄基本公共服务配置,深入开展乡村公共空间治理,切实提高公共空间利用效率;加强城乡基础设施一体化建设管护,落实农村公路路长责任制,实现农村公路“建管养运”协调可持续发展、城乡公交运输以及全程污水“厂站网”一体化运维;加强和改进乡村治理,健全党组织领导的自治、德治、法治“三治合一”的城乡基层治理体系,提升治理体系和治理能力现代化水平,加强党对基层村(社区)的统一领导,进一步完善村民自治机制,深入推进平安乡村建设,健全农村社会治安综合治理领导责任制,有效提升群众安全感。
        3.推进公共服务普惠工程。推进城乡教育资源均衡配置,深入推进义务教育学校标准化建设和全面改薄工程,持续推进教师“县管校聘”管理改革,优化教师资源配置;健全乡村医疗卫生服务体系,深化医药卫生体制改革,强化技术协作和专科共建,有效落实分级诊疗制度,完善重大疫情救治、疾病预防控制以及公共卫生服务体系;提升乡村公共文化服务能力,实施文化惠民示范工程,完善文化产品创作生产传播引导激励机制,做好非遗文化保护工作,加强乡村文化、农业文化遗产挖掘保护和传承利用;完善城乡统一的社会保障制度,全面做实全民参保,推进基本医疗保险市级统筹、医保支付管理改革,推广异地就医直接联网结算,多方面推动教育、医疗、卫生等优质公共服务资源延伸下沉。
        4.启动富民增收提升工程。提高农民工资性和转移性收入,健全覆盖城乡的公共创业就业服务体系,加快政策、技术、资本等各类要素聚集,落实各项惠农支农政策,促进农民转移性收入持续增长;提高农民经营性收入,加快建立农产品优质优价正向激励机制,支持发展绿色、有机和地理标志农产品,推进农业区域性综合服务平台建设;提高农民财产性收入,探索农民闲置宅基地和闲置农房政策,保障宅基地农户资格权和农户房屋财产权,适度放活宅基地和农户房屋使用权,增加农民财产性收入;高质量打赢脱贫攻坚战,巩固提升“两不愁三保障”脱贫攻坚成效,保持脱贫攻坚政策整体稳定,持续深化产业就业脱贫,探索缓解相对贫困长效机制,精准施策,在高质量发展中绘就富民增收新画卷。
        5.全面实施城乡要素融合工程。要进一步强化要素保障,鼓励和引导人才向乡村流动,完善财政、金融、社会保障等政策,吸引各类人才返乡入乡就业,建立健全农村集体经济组织创新人才加入机制,开展订单式农村基层管理人才培养;稳妥有序推进农村土地制度改革,深入实施农村土地“三权分置”改革,完善农村土地征收制度;加大财政金融支持力度,健全财政支农投入稳定增长机制,支持城乡融合发展及相关平台载体建设,探索加建立具有扬中特色的农业保险制度,健全农村金融风险监测、预警和防范机制;促进工商资本有序入乡,深入推进“放管服”改革,引导地方金融从业机构深化供给侧结构性改革,建立完善工商资本下乡“负面清单”制度、工商资本租赁农地监管和风险防范机制,全面激发广大干部群众的热情和干劲,构建起推进城乡融合发展的全民行动体系。

 
【主  办】中共扬中市委宣传部        中共扬中市委党校(扬中市行政学校)
【编委会】
名誉主任:卜兴荣    孙丽君
主  任:姚中庆
  任:陈定春
委  员:郭伟英  常燕萍   钱吕军     陈  勇    高晓峰   周   健
孙国荣    张广武    张跃平
编  辑:周  健  郭玉成    华  露 
责任编辑:华  露 
  报:市领导
  发:各镇(街道、区)党委(党工委、工委)、政府(办事处、管委会)            
市级机关各部门、各村、社区
    话:88339215                                 址:http://www.jsyzdx.cn
 
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