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《市情研究》第5期(总第012期)新时代“枫桥经验”的扬中实践与启示

发布于:2018-12-13 09:59:00    来源:中共扬中市委党校官网

扬中党校课题组

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年,总结提升推广新时代“枫桥经验”具有重大的理论意义和实践意义。2003年,扬中跻身全省首批“社会治安安全县(市、区)”行列,此后连续14年被命名为“平安县(市、区)”,社会公众安全感和法治满意度连续多年达到95%以上。党的十八大以来,扬中围绕矛盾化解、司法公正、公共服务等社会治理重点领域,创新组织领导责任机制,提升矛盾预警能力,创新矛盾化解机制,全面提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,形成了共建共治共享的社会治理格局,探索出一条具有地域特色的基层社会治理的“扬中路径”,形成了可供借鉴、可资参考的“扬中经验”。

一、“枫桥经验”在扬中的探索实践

新时代坚持和发展“枫桥经验”,就要始终践行党的群众路线,坚持“以人民为中心”的根本政治立场,与时俱进地把“枫桥经验”坚持好、发展好,推动健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型基层社会治理体制,凝聚起基层社会治理的强大合力,努力满足人民群众美好生活新需要,让城乡群众成为基层社会治理的最大受益者、最广参与者、最终评判者。

探索之一:“三项制度”压实组织领导责任

党的十八大以来,扬中充分发挥市委总揽全局、协调各方的作用,推动社会治理融入经济社会发展全过程,推动社会风险防控贯穿规划、决策、执行、监管各领域各环节,完善以目标管理责任制、矛盾排查机制、领导全面接访制为重点的制度体系,压实党政领导“保一方平安”责任、奖惩并举真正把党的领导优势转化为基层社会治理效能。

一是夯实目标管理责任制。扬中市委市政府将平安扬中建设纳入经济社会发展总体规划、基本现代化建设指标体系,按照《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》的要求,把加强和创新社会治理作为党委政府的“一号工程”、“一把手工程”,明确各地党政主要负责人是社会治安综合治理的“第一责任人”,精心组织实施,细化规定明确责任,确保平安建设落在实处。各个镇(街区)党委实行主管领导包案包干制,并按照“谁主管、谁负责”的原则推行首问负责制,每年年初与调处中心、定村干部、村社区签订责任制,对调解干部实行诸如“星级管理”的考核制度,真正做到“村里矛盾村里了”。二是狠抓矛盾排查制度。矛盾纠纷贵在化解贵在预防。近年来,市信访局每月两次召开例会开展矛盾纠纷排查活动,梳理各类社情民意,实行分类归档、有效处置、逐个销号。每月月底,群众工作部、综治办、司法局、信访局、各个镇(街区)联合召开矛盾纠纷分析排查会,共商疑难杂症。各个镇(街区)则每半月或每周通过联席会或者例会形式对矛盾纠纷进行综合排除,做到重大节日、重大活动、重大人员重点排查,敏感时期超前排查,突出问题专项排查。全市79个村社区实行矛盾纠纷排查每日报告制度,聘请政治素质和群众威信高的老党员、村民小组组长担任民情信息员,及早发现矛盾纠纷,将大量矛盾纠纷解决在村组,化解在首办环节,消灭在萌芽状态。三是创新领导全面接访制。领导接访日是近年来全国各地都在推行的一项重要工作制度,是领导重视、参与信访工作的一项重要举措。近年来,扬中认真贯彻落实上级关于领导接访的相关规定,深度参与信访矛盾的排查和化解,形成了一套较为完整的“五全五不”工作制度,一是坚持全面公开,敢于向信访群众敞开大门。自2007年始,扬中通过报纸、电视台、网站等各类媒体通过多种形式公布市委及各部门领导接访时间、地点等相关信息,市委主要领导接访时间相对固定。二是坚持全体参与,努力营造合力维稳的良好环境。接访领导不仅涵盖了市委市政府主要领导,还包括诸如国土、城管、住建、环保等重点部门领导,全面落实“首接负责制”。三是坚持全面覆盖,确保群众来访都接待。四是坚持全程把控,强调效率原则,简单问题快速答,复杂问题则在三个月内答复,保证事事有反馈,件件有落实。五是坚持全市联动,不限一层一地,市镇村同频共振。除了市级领导信访接待日制度,还在镇村两级和相关部门同步推行接访接待制度。目前,扬中的信访维稳工作绩效已经连续五年在镇江市范围内排名第一,位列江苏省前列。

探索之二:“三位一体”提升矛盾预警能力

矛盾预警能力是社会治理能力的重要方面、也是社会治理现代化的必然要求。扬中全面健全以党组织为领导、村(居)委会为主导、人民群众为主体的新型基层社会治理框架,努力激发基层社会治理活力,更好地发挥了群众自治功能,推进基层议事协商制度化,鼓励群众“说事、议事、主事”,不断提升矛盾预测预警预防能力,努力打造矛盾风险防控新模式,最大限度地把矛盾纠纷消除在源头,解决在基层,化解在萌芽状态。一是以群众工作部为依托。2013年,扬中率先在镇江范围内成立群众工作部,市委常委、政法委书记担任部长,各个镇街区和村社区分别成立了群众工作站和群众工作室。群众工作部设立过程就是一个群众资源整合、干部力量调配、体制机制优化的过程,矛盾化解由此由“松散型”变为“紧凑型”。群众工作站将信访办、调处中心、综治办、司法所等部门资源有效整合,不仅能够受理群众诉求、排查化解矛盾,还承担督促落实群众工作举措,督导开展重大事项社会风险评估等职能。在此基础之上,扬中79个村(社区)均设立群众工作室,配备了专职工作人员,实施错时服务。目前,以群众工作部为龙头的三级矛盾调处机制已形成一站式受理、一条龙服务、一揽子解决的工作模式,有效减少了处理信访问题的中间环节,缩短矛盾纠纷的化解时限。目前,群众工作部已成为新时代社会治理的“扬中特色”。二是以“雪亮工程”为支撑。“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。扬中按照“圈、块、格、线、点”的布局要求,联合规划、住建、公安、交通等部门全面推进“雪亮工程”,在全市所有干道,居民小区,农村主要村埭施行了全覆盖,初步形成了网上布控、网下出击、人技互动、控制有力的防控局面,有效提高了全市整体治安防控的驾驭能力,推进了现代技防城建设,工作触角延伸到每家每户,避免了工作的“盲区”和“真空”。三是以网格化管理为载体。社会治理规律告诉我们,社会综合治理必须走网格化管理之路。近年来,扬中将人、地、事、物、组织等基本治安要素纳入城乡社区网格化管理,网格化覆盖率达到95%以上,建立了社会矛盾常态化排查化解机制,增强化解社会矛盾的实效;建立了部门联动机制,完善信息交流机制和突发事件处理应急预案;建立了重点对象沟通交流稳控机制,及时掌握和发现不稳定动态,逐渐打造出了“人在格中走、事在网中办”的网格化管理体系,目前我市已逐步形成了以群众工作部为依托,以“雪亮工程”为支撑,网格化管理“三位一体”的社会治理格局,扬中的社会治理向精细化纵深化推进。

探索之三:“三调对接”创新矛盾化解机制

“枫桥经验”一路走来,为了人民、依靠人民是其永恒的生命线,也是其创新发展的基本点。为了做好矛盾纠纷多元化解工作,扬中把创新矛盾化解机制,作为提升社会治理体系和治理能力的重大举措,初步探索出行政调解、人民调解、司法调解“三调”有机衔接的矛盾纠纷解决新路径。以行政调解为基础。扬中行政部门不断创新作为,展现了各具特色的矛盾纠纷化解新思路。信访局以群众工作部为抓手,群众工作站为主干、群众工作室为末梢,打通矛盾化解的“最后一米”,建立了“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的多元化解机制。司法局联合信访局创新“访调对接”,搭建实战化工作平台,并将矛调中心和信访局联合办公,配备专职调解员,加强信息化建设,实现网上咨询、电话预约、远程调解等“一站式”服务,加强经费保障,根据个案情况施行“以奖代补”政策,制定专门考核办法,不断激发调解员的工作热情和主动性。公安局坚持完善预警机制,提高社会防控能力,构建“1+X”的调解机制,加强与卫生、民政、劳动、建设、国土、教育、司法等部门的联动协作,形成“公安+行业”的联动联调机制,促进了特殊领域矛盾纠纷的有效化解,近几年,由访转刑的案件显著减少。民政局结合地方实际,着力推行“135” 信访新模式,全力保障涉军涉农涉弱等矛盾纠纷的化解,提高科学治理的能力。国土局以落实信访责任制为抓手,以依法及时就地化解群众合理诉求为根本,通过建立“五责”信访工作机制,有效防止和减少信访问题的发生,切实维护了群众的合法权益。人社局突出“依法、规范、法治化”,坚持矛盾化解的基本原则,“超前、精准、高频次”,构建矛盾排查机制,并注重实效。以人民调解为主导。人民调解全面覆盖是扬中实践“枫桥经验”的重要特色。近年来,扬中设立涉及到交通事故、医疗纠纷、劳动争议、消费者权益、环境保护和物业纠纷等共计9个专业性调解委员会,专职兼职调解员近2000人;在部分500户以上的居民小区建立了10个人民调解室;在21家500人以上的规模企业建立了专门调委会;在人民医院、汽车站、通达商厦等五个人员密集、矛盾多发场所设立了法律诊所。2011年,扬中司法局根据上级统一部署发起了“绿丝带”律师志愿者行动,为全市79个村社区配备了“法律顾问”,实现了“一村一律师”,为基层人民调解提供必要的法律支撑。扬中还主动顺应“互联网+”趋势,积极推进人民调解的信息化、智能化建设,组建“QQ群”“微信群”等,其已成为矛盾纠纷排查化解的新平台。目前,扬中已经形成了多层次、宽领域、广覆盖的行业性、专门性、民间性的调解组织网络。以司法调解为后盾。司法是保证公平正义的最后一道屏障。人民检察院坚持司法办案为中心,规范履行检察职能,持续推进“12309检察服务中心”窗口建设,对群众矛盾按“听清、问明、记全、答准”要求做好接访笔录,做到“有诉必理、有诺必践、快速反应、取信于民”的原则,并聘请第三方调解员参与接访制度,2018年开始推行律师等第三方调解员参与化解和代理涉法涉诉信访案件的“1+N”调解模式。加大国家司法救助范围,坚持以人为本,以货币补助为主,兼采诸如“青春护航站”、“知心姐姐”等社会救助、法律援助、心理疏导为辅的“1+X”帮教模式,钝化了矛盾,让公民在每个司法案件中都感受到公平正义。人民法院坚持内外联动,完善矛盾纠纷多元化解机制。建立法院诉讼服务为龙头,基层法庭诉讼服务站为支撑,以全市79个村社区诉讼服务点为终端的三级诉讼服务网络,推行“无讼社区”建设,把“民事案件万人起诉率”纳入部门综治平安考核体系。强化组织推动,建立繁简分流配套保障机制,以“1+1+1”的模式建立速裁专门团队,联合“朱沪生工作室”和“康乃馨工作室”进行诉前调解分流案源,借助电子OCR自动识别体系和信息智能回填实现档案电子化,大幅度提升了信访调解质效。

探索之四:“三治融合”构造多元治理格局

自治、法治、德治“三治融合”源于基层实践,是“枫桥经验”创新发展的重大成果。党的十八大以来,扬中坚持把自治、法治、德治作为基本方式,以自治为基础、法治为保障、德治为先导,加强智能化建设,优化基层社会善治新体系,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。自治是社会治理的重要基础。扬中注重加强基层民主法治建设,充分发挥村规民约基础性作用。在镇江率先实施“党务村委四公开四统一”即党务、事务、财务、点题四个公开,内容、形式、时间、程序四个统一,全市79个村(社区)均制定了《党务村务公开目录》。2018年3月,扬中所有镇(街区)均完成了村规民约的制订和修订工作,八桥镇利民村以“民事民治、民事民办、民事民议”为宗旨,将自治权下放到村民小组,通过搭建平台、明确职责、制定规则,在34个村民小组实施村民小组自治新模式。民间调解专门组织蓬勃兴起,新坝镇建立了由老教师、老干部、老党员、老军人、老模范组成了“五老说和团”,在油坊镇成立了“矛盾纠纷助调团”,其他镇街区相继成立了“有我议事团”、“五老劝和团”、“群贤议事团”、“乡贤评事社”等社会组织,为全市矛盾调处和社会治理诠释新“方案”。法治是社会治理的根本保障。“三治融合”,法治为根本。到目前为止,扬中已经建立了“党委领导、综治牵头、法院主导、多元共治”的大调解工作体系,形成了人民调解、司法调解、行政调解紧密相连、协调联动大调解工作格局。为了提升群众的法治意识,扬中建立网上法律公共服务中心,网上法律诉讼服务中心,打造立体化、动态化的“一站式”法律服务窗口。司法局利用网站和微信公众号设置在线咨询功能,推行公证服务在线受理,依托微扬中、无限扬中设立“扬扬说法”专栏,电视台开通法治类节目《法治在线》,构建普法微联盟,构建实体、网络、微信、热线四位一体“半小时”法律服务圈。开展“法进万家”、“法律援助村村通”等主题活动,全市所有村社区配全法律顾问并建成“法润民生”微信群,实现了法律服务的随时可找、触手可及。为了加强对外来人口的管理,扬中率先成立全省首家刑释解教人员安置帮教协会(社区矫正协会),组建“五老”社区矫正志愿者队伍,在全省开创了利用社会力量参与社区矫正的先河;“基金+基地”模式使得对刑满释放人员的安置手段由单一化向多元化转变,安置率和帮教率均达100%。德治是社会治理的内在力量。“三治融合”,德治为先。扬中社会治理坚持依法治理和以德治理相结合,强化了德治社会内在认同作用,大力推进法治文化建设和乡贤文化建设,优化了社会风气。目前,扬中建成高起点、特色性法治文化阵地45个,打造具有法治元素的村居特色亮点350个,研发推广具有本土特色的法治文化产品1880余件,年均开展批量法治文艺演出20场,举办法治文化节、家庭普法大赛、百场法律讲堂,开展法治图书漂流、小手拉大手等丰富多彩的法治文化活动,增加普法宣传的生动性、趣味性。在公证、法律援助、矛盾调处等窗口单位推行“法律服务优化”行动,吸收7名知名律师组建“名优律师团”,实行法律援助“点援”制,由群众自主选择律师提供法律援助,确保法律服务高品质。乡贤文化是中华优秀传统文化在乡村的一种表现形式,在维系地方社会的文化、风俗、教化和乡土社会有效运转方面发挥着积极作用。扬中通过《关于开展新乡贤文化建设的实施方案》,荐评、传颂、带动、传承“四大工程”以及“1136”示范工作,截至到2018年7月,扬中已挖掘村级乡贤1100余名,镇级乡贤130余名,“新乡贤”正慢慢成为扬中乡村治理现代化的中坚力量,在移风易俗、扶危济困、矛盾调解、环境保护等方面发挥积极的作用。

二、“枫桥经验”扬中实践的启示

习近平总书记指出,要创新社会治理体制,把资源、服务、管理放到基层,把基层治理同基层党建结合起来,加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。近年来,特别是列入坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交暨人民调解化解试点市以来,扬中市根据中央加强和创新社会治理的新要求,在创新实践中不断丰富发展新时代“枫桥经验”内涵,探索出了体现地方特色、富有实效的扬中经验,带来了许多有益启示。

启示之一:基层社会治理必须坚持党建统领,高质量建设服务型党组织,充分发挥基层党组织作用,把政治责任扛在肩上

党的十九大报告指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党建统领,是“枫桥经验”的政治优势,加强党建统领是全面推进基层社会治理的政治保证。习近平总书记多次强调“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。“枫桥经验”的扬中实践启示我们,创新基层社会治理必须加强党建统领,以党建增强社会治理的凝聚力、渗透力,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,使基层党组织建设与基层社会治理有机衔接、良性互动,以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理,把党的领导植根于基层和人民群众中,为社会治理和基层建设提供坚强有力的组织保证。

启示之二:基层社会治理必须坚持为民宗旨,以人民为中心,为了群众依靠群众,不断满足人民日益增长的美好生活需要,不断提升人民群众的获得感、安全感、幸福感

以人民为中心,是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本特征和核心要义,是中国共产党不变的初心,也是新时代坚持发展“枫桥经验”的本质要求。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高的期待,同时发展不平衡不充分导致人民的需要难以得到有效满足,给社会和谐稳定带来了挑战和压力。“枫桥经验”的扬中实践启示我们,基层社会治理必须以人民的利益为先为重,自觉把以人民为中心作为看问题、想对策、抓落实的出发点和落脚点,解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,坚持人人尽责、人人享有,真正做到共建共治共享,让人民群众有更充分的获得感、幸福感和安全感,在维护群众利益中获得群众的支持,切实打牢社会治理的群众基础。

启示之三:基层社会治理必须坚持法治为本,实现自治、法治、德治相结合,多元化解矛盾纠纷,构建“三治融合”的现代基层治理体系

党的十九大报告提出要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。自治、法治、德治“三治融合”开辟了基层社会治理创新新路径,是新时代“枫桥经验”的根本方法,也是基层社会治理的发展方向。“枫桥经验”的扬中实践启示我们,基层社会治理必须坚持自治为基、法治为本、德治为先,多元化解矛盾纠纷。推动群众自治参与,大力培育和发展社会组织,积极引导群众依法利用社会力量,最大限度地让群众参与社会矛盾化解工作,把社会矛盾化解建立在坚实的群众基础上,促进民事民议、民事民办、民事民管。发挥法治保障作用,坚持法治为本,树立依法治理理念,运用法治思维和法治方式开展基层社会治理,引导人民群众自觉守法用法,用法律维护自身权益、解决矛盾。强化道德文化引领,注重以文化人,以文养德,将法治元素、法治文化与中国优秀传统文化相结合,大力弘扬社会主义核心价值观,引导群众讲德守德。用好道德讲堂,学习道德模范,发挥榜样示范带动作用。通过建立村规民约、发挥乡贤影响力、倡导好家风等活动,引导群众行为,培育社会新风尚。

启示之四:基层社会治理必须坚持智慧管理,线上线下相结合,以现代科技为支撑,打造网格化社会基层治理新模式

创新发展是“枫桥经验”得以长盛不衰、历久弥新的重要法宝。根据不同时期的形势任务,主动适应新的形势发展需要,使得“枫桥经验”在形式和手段上更具时代特征。“枫桥经验”的扬中实践启示我们,随着社会治理要素日趋增多,社会管理的难度不断增大,单靠传统手段已经难以实施科学高效的社会治理,在“互联网+”的时代背景下,应当运用大数据、人工智能等现代科技手段推动社会治理体系架构、运行机制和工作流程创新,通过构建网络化的社会治理信息体系,打破行政壁垒、打通服务大数据,实现相关部门联合协作整体化,实现网上治理、网上防控、网上调解、网上服务和网上舆论引导一体化,采用线上线下相结合的管理方式,增强政府决策部署的科学性、风险防控的精确性、打击犯罪的实效性、执法办案的公正性和公共服务的便捷性,不断提高社会治理效能和水平。

启示之五:基层社会治理必须坚持与时俱进,尊重推动基层群众创新实践,变“盆景”为“风景”,让“枫桥经验”生根开花结果,提升基层社会治理现代化水平

群众首创是“枫桥经验”改革发展的动力源泉,牢守依靠群众、发动群众这一核心灵魂,始终坚持人民主体地位、尊重群众首创精神,使得“枫桥经验”多年来在治理模式的探索中更具实践性和科学性。“枫桥经验”的扬中实践启示我们,基层的探索和群众的实践往往走在干部的认识前面,完善社会治理体系,离不开人民群众的积极参与。要坚定不移的走好群众路线,一方面最大限度激发基层干部群众的内生动力,鼓励大胆实践、勇于创新的精神,另一方面虚心向群众学习,善于从群众中汲取丰富营养和智慧力量,把社会治理工作建立在牢固的群众基础之上。同时要不断总结提升推广当中具有实效性的经验做法,让某个村某个镇的特色“盆景”在扬中全市辐射形成一道亮丽的“风景”,提升扬中基层社会治理的现代化水平。

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