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《市情研究》第11期(总第024期)筑牢防止返贫堤坝 建立健全防止返贫机制

发布于:2020-12-08 15:22:57
扬中党校课题组
        党的十九届五中全会指出:“全党全国各族人民要再接再厉、一鼓作气,确保如期打赢脱贫攻坚战,确保如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标。”在我国进入新发展阶段之际,巩固脱贫攻坚的胜利成果,防止返贫现象发生,建立防范返贫长效机制具有重要意义。本文以扬中为例,在调研走访相关部门、部分镇村(社区)的基础上,总结了扬中脱贫工作取得的成效,分析了返贫致贫的原因,提出了建立防范返贫长效机制的对策建议。
一、扬中脱贫攻坚成效显著
        近年来,扬中紧扣“脱贫攻坚”这一“重点工程”,成立扶贫工作小组,出台《扬中市精准扶贫政策指南》《扬中市关于巩固提升农村低收入群体生活保障水平的意见》等文件,全力实施科教扶贫、产业扶贫、项目扶贫、健康扶贫、保障扶贫。截止2019年底,建档立卡户1717户3236人和1个经济薄弱村全部脱贫,全面消除了年纯收入低于1万元的低收入农户和村集体年经营性收入低于100万元的经济薄弱村,全部实现“两不愁,三保障”,提前一年完成了脱贫攻坚目标任务。
(一)多措并举,确保脱贫全兜底
        市扶贫办发挥牵头抓总作用,按照精准扶贫、精准脱贫的要求,完成低收入农户建档立卡工作。通过阳光扶贫监管平台的大数据资源,准确掌握低收入人口、收入与财产变动等情况,实时更新阳光监管平台数据信息,将信息及时推送相关部门,细化扶贫资金归集、支付、发放、使用程序,确保扶贫资金精准“滴灌”到扶贫对象。
        民政局对扬中所有低保户给予最低生活保障,对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等其他社会救助制度无法覆盖的家庭或个人,给予一次性临时生活救助。自2020年7月起,将全市城乡低保标准提高至每人每月790元,特困人员供养标准提高至每人每月1030元,机构供养孤儿、散居孤儿基本生活费补贴标准提高至每人每月2587元和1940元,切实做到应保尽保、应补尽补、按户施保。
        教育扶贫是阻断贫困代际传递的根本。扶贫办联合相关部门出台《扬中市困难学生教育资助政策》《扬中市困境儿童分类保障政策》,教育局、各镇(街、区)制定并实施多元化贫困家庭教育扶持与资助政策,确保无贫困学生失学辍学。对学前教育、义务教育、高中教育、职业学校的残疾学生和家庭经济困难学生免除学杂费,定期补助生活费。2019年全年共补助各类儿童关爱活动项目资金13万余元。
        基层医疗机构建立贫困人口电子档案,落实建档立卡贫困人员住院“先诊疗、后付费”政策。2019年扬中率先在镇江市范围内实行居民医保大病保险制度,推行“降低起付标准、提高补偿比例”惠民政策,成为镇江市唯一全部医疗脱贫的县市,初步构建了“政府主导、卫计牵头、部门配合、群众参与”的工作格局,建立了“基本医疗保险+大病保险+医疗救助+慈善救助”四重保障模式。
        市扶贫办、民政局、住建局联合实施危房改造工程,全面精准排查核实危房改造对象,实施台账式销号管理,市住建局和镇、村两级给予补贴,2019年全市106户危房户全部住进了“平安房”。
(二)分类帮扶,实现脱贫精准化
        精准扶贫需要运用科学有效措施对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。调研发现,扬中因病因残因灾因突发事件致贫占80%,分类帮扶是精准扶贫的关键一招。
1.健康扶贫。卫健委联合扶贫办、民政、财政、人社、物价印发了《扬中市农村建档立卡健康扶贫对象20种、30种大病专项救治工作实施方案》,开展农村建档立卡贫困人口大病专项救助行动,2019年对建档立卡贫困人口免费服药或服药补助工作全覆盖。全面落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度,巩固计生特殊家庭“双岗”联系人制度。2020年居民保险救助标准由70%提高到80%,其中医疗救助50%,慈善救助30%。借助人社基层服务平台下沉经办窗口业务,实现救助对象医疗费用“一站式”结算。
2.残疾人扶贫。市残联结合扬中实际,制定出台《扬中市建档立卡残疾人精准扶贫实施方案》,大力实施“残疾人共享小康工程”,全市804名建档立卡残疾人已全部脱贫。通过大数据分析,对每年开展的“残疾人基本服务状况和需求动态更新”信息进行对比,紧扣“一户一策”要求分类施策、精准施策,实施范围全面覆盖自主创业、临时救助、危房改造、教育补贴和康复服务等项目。2018年,市残联与市慈善总会联合制定《扬中市贫困残疾人光伏扶贫工程实施办法》,已为建档立卡贫困残疾人家庭免费安装分布式光伏太阳能电站,每户每年可获得3000元左右的稳定收入。
3.因灾因急扶贫。民政局打通临时救助“急诊”通道,在各镇(街、区)建立“一门受理、协同办理”社会救助服务平台,将临时救助审批权限下放至各镇(街、区)。建立“急难救助580”微信群,构建市、镇、村三级救助信息应急机制,网络化管理居民的困难需求,开展低保对象农房保险、老年人意外伤害保险、困难家庭大病救助双渠道帮扶等项目,解决建档立卡低收入人群突发性、紧迫性、临时性生活困难。医保局每年末通过系统筛选出全年个人承担医疗费用较高的患者,结合医疗救助基金结余情况和乡镇公共服务中心核实结果,开展拉网式重点救助。卫健委落实疾病应急救助政策,为在扬中范围内发生的急重危伤病、需要急救但身份不明或无力支付费用的患者,提供专项救助。实施“安康关爱行动”,为全市失独老人提供100元/人/年的意外伤害保险。
(三)产业扶贫,激活脱贫内动力
        产业发展是实现脱贫的根本之策,要激活脱贫致富内生动力,关键和基础举措是要发展好产业,实现经济上的稳定后续来源。
1.拓宽就业渠道,增强“造血”功能各镇(街、区)围绕扬中农业优势产业,配合有关部门开展实用技能培训和创业扶贫培训,充分挖掘本地保洁、保绿等各类公益岗位,提高有劳动技能贫困人口就业率。西来桥镇探索“基地+”帮扶模式,建立健全“一户一策”就业帮扶机制,优先安置建档立卡残疾人或其家庭成员开展蔬菜、瓜果、花卉种植。经开区实施“益企益家”帮扶项目,由文明实践所提供场地,企业提供半成品,让具有弱劳动力的贫困户和失地农民等进行加工,企业回收成品并结算工资,实现了群众、企业、政府“三赢”。残联依托全市26家省市残疾人生产扶贫基地,吸纳残疾人本人或其家庭成员就业,并给予每年不低于1万元的工资报酬。
2.发挥产业优势,放大扶贫效应。按照“政府推动、市镇村筹资、逐步推开”的工作思路,大力推进光伏扶贫产业,为符合安装条件的建档立卡低收入户免费安装光伏发电设备。积极推动特色种养业、乡村旅游业、农产品加工业、电商等扶贫一二三产融合发展,通过物业租赁、高效农业、社会化服务等增收项目带动扶贫,不断拓宽贫困群众增收渠道。同时围绕农业新品种、新技术、新模式,组织编写适用技术教材,发至全市各行政村(社区)和有关涉农部门,助推农业产业结构调整和增收。
(四)构建机制,巩固脱贫新成果
        脱贫不返贫才是真脱贫,扬中在巩固脱贫成果、防止返贫上下功夫,积极探索相关举措。
1.落实帮扶责任。全面落实党委政府脱贫工作主体责任,压实职能部门、驻村干部、党委书记的直接责任。市扶贫办通过阳光扶贫监管平台实时监督帮扶责任人开展入户帮扶走访情况,每季度及时督促帮扶责任人和“第一书记”开展入村入户走访帮扶,在入村入户走访率、照片上传、收集农户需求、了解录入农户收入信息、上传工作日志、定位率、脱贫分析完整率上全部实现了100%。以大数据助推全程跟踪、记录、监督扶贫工作,实现了结对帮扶工作的动态监管,有力地促进了帮扶责任落实。
2.强化考核监督。扬中纪委不定期开展精准脱贫核查核对和“回头看”行动,综合住房、车辆、教育、健康等情况,对建档立卡户和人员开展分档摸排,实现一般脱贫户调研核查全覆盖。民政局规范开展低保户专项治理,对低保户情况严格核查公示,接收群众全程监督,年度核查比例达30%,保证100%全覆盖。2020年起精准扶贫工作成效纳入部门、乡镇综合考核体系,落实常态长效化考核督查机制,全面推进精准扶贫工作落地见效。
3.构建渐退缓退机制。加大扶贫政策宣传,编印《扬中市精准扶贫政策指南》,全市建档立卡户、帮扶责任人人手一册,对全市建档立卡户精准施策,使帮扶政策惠及到每户每人。采用“早发现、早干预、早跟踪、早帮扶、早落实”方式,对高风险返贫人员进行分类,建立主动对接机制,使得返贫人群和有返贫风险的人群能够及时得到扶持。
二、扬中返贫问题的成因分析
        扬中属经济发达地区,民富水平较高,大多数居民有稳定的收入来源。而相对贫困群体,尤其是脱贫不稳定户、边缘户,抗风险能力较弱,一旦遭遇天灾人祸,极易返贫致贫。
(一)脱贫群体因素——主观能动需加强
1.部分脱贫群体自给能力不足。通过调研发现,贫困户的文化程度和返贫有一定的因果关系,通常情况下,贫困户的文化程度越高,返贫发生的概率越小。实地调研中我们发现,部分贫困户家庭的主要劳动力文化层次较低,主动学习和接受新鲜事物意识较差,生产技术职业技能等综合素质不高,劳动技能单一,主要从事诸如保安、保洁、保姆、雇佣工、小时工等简单体力劳动,市场竞争力不强,受市场需求和季节变化影响较大,且对身体素质要求较高。因此,这类群体随着年龄的增长,由于身体机能下降、劳动效率降低将无法获得较为稳定的劳务性收入,客观上造成脱贫后返贫。虽然,国家和社会给予这类群体极大的关心关注,并提供了较为优厚的政策支持和资金支持,但因其自给能力不足,极易导致脱贫困难且容易返贫。
2.少数脱贫群体脱贫意识不强。摆脱贫困,政策扶持是外因,主动作为是内因。调研中我们发现,部分贫困群体普遍存在惰性心理、依赖心理、自我否定心理,脱贫主观意愿不强,劳动积极性不高,自我发展意识不强,“等靠要”思想严重,均期望得到政府最大幅度的资金支持和政策支撑。一般情况下,绝大部分贫困群体在政府政策大力扶持下能够快速“脱贫摘帽”,但一旦脱贫后不再继续享受资金和政策待遇,极易形成“断血性返贫”。当前“断血性返贫”主要表现为两种情形:一是部分贫困群体“他要”思想严重。满足于政策支持补贴和各类帮扶,不愿通过辛勤劳动主动“摆脱贫困”,退出贫困行列的主动意愿不强;二是部分贫困群体“小农”意识犹在。他们普遍认为“贫困户”属于特殊资格,不需要劳动就可以获得一定的保障性受益,因而也不愿意主动脱贫。
(二)意外风险因素——预警能力需提升
1.因病返贫。目前,扬中仍有部分群体人均可支配收入在6000元以下,该类人群主要以零散性、季节性打工为主,年收入超过了贫困线。但是家庭可支配收入只能满足基本生活需求,长期徘徊在贫困线边缘,远未达到富足状态,抗风险能力极差。通过调研我们发现,如果这部分群体自身或家庭成员突患重大疾病,动辄花费数十万的大额医疗费,对刚刚脱贫的家庭来说无疑是一笔“天文数字”,再加上现有社会保障制度尚不足以全额弥补医疗费用缺口,这部分群体会因此再次返贫。
2.因残返贫。因残返贫与因病返贫情形有相似之处,但不完全相同。因残返贫的发生具有突发性偶然性难以预防。个人遭遇意外事故造成身体残疾劳动能力下降,治疗产生高额医药费用致使家庭户难以承担。康复之后,由于身体机能下降无法继续从事原工作和其他工作,收入减少支出增加,家庭再度陷入贫困。而对于部分重度残疾群体,需要长期服药和理疗以维持生命肌体正常运转,并且需要专人照顾,造成精神和经济双重负担,因残返贫成为当然结果。
3.经济(市场)风险。市场经济本身就具有一定的风险和不确定性,当前国际盛行的单边主义和经济霸权在无形之中加大了风险的广度和深度。受当前新冠疫情防控和经济下行压力的双重影响,部分群体处于隐形失业状态。如果出现企业破产、公司倒闭,部分单一收入家庭很可能因此失去最主要生活来源,部分已脱贫群体将由此重新陷入贫困。
三、扬中建立防范返贫长效机制的对策
        随着脱贫目标的完成,扶贫工作进入保障性扶贫阶段。如何提高脱贫群众的“造血”能力,建立防范返贫长效机制,避免返贫现象发生是下一阶段的艰巨任务。我们要通过构建专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫格局,实施可持续脱贫,不仅给脱贫户一定的缓冲期,继续享受扶持待遇,巩固脱贫成效,而且要脱贫之后有发展,通过不断发展增强自身的抗风险能力。
(一)建立政府主体引导机制,织密防范返贫“保障网”
        紧扣高水平全面建成小康社会目标任务,认真落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的要求,在坚持成功经验做法的基础上,建立政府主体引导机制,推进政府资源向防范返贫工作倾斜。
        一是构建高效的运行机制。要加强部门协调统筹合力,民政、人社、医保、卫健、教育、慈善等多个部门和单位建立完善的沟通协调机制,规范运行好“三资”监管平台、农村产权交易平台和扶贫阳光监管平台,克服各自为政、碎片化的特点,将扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、职工救助、慈善救助、社会募捐、危房改造、教育救助等进行有效衔接,更好地落实对贫困人口的帮扶政策。二是完善脱贫考核机制。在现有脱贫攻坚考核体系中,建议将“返贫发生率”作为重要考核指标,明确凡是返贫发生率不达标,即视为同期扶贫、脱贫攻坚预期目标未完成,并将考核结果与干部选拔任用和奖惩相挂钩。同样,要更好地利用现有督查巡查等扶贫监督机制,扩大对返贫情况的监督。特别是对返贫人口信息采集和更新中的作风漂浮、敷衍应付,扶贫资金使用上的违规决策、监管不力,落实帮扶措施时的疲惫倦怠、慵懒推诿等行为,坚决予以问责。三是完善贫困户评定标准。当前,许多贫困户因为国家资金的帮扶而脱贫,自身生产能力和脱贫能力并没有得到提升,很可能因为缺乏资金而返贫。所以不能仅以家庭人均收入超过贫困线作为脱贫标准,而要充分考虑到教育、精神、文化、卫生等方面的支出和生产、生活条件的改变。四是设立脱贫攻坚过渡期。贫困户摘帽或退出以后,扶贫政策应考虑逐渐过渡、适当调整,不能断崖式终止,要在更加精准基础上进行第三方评估,结合民政局的“五度工作法”,对脱贫不稳定户、边缘易致贫户采用3个月至6个月缓退渐退期逐个销号。
(二)完善产业扶贫机制,夯实产业经济“支撑轴”
        大力推进产业扶贫,培育具有本地特色的扶贫支柱产业,是拓宽刚脱贫并且还处在贫困边缘群众稳定增收的主要渠道,也是防止已经脱贫群众再次返贫的有效举措。
        一要明确发展目标,用现代发展理念引领产业发展。在加大产业扶贫的过程中,要始终坚持以科技为支撑,以市场为导向,以效益优先为原则,紧紧依托扬中资源禀赋和产业基础,认真做好产业规划,大力发展渔业、草鸡等传统农业和枇杷、葡萄、秧草等特色高效农业,通过创办“扶贫微工厂”“扶贫产业园”,优先安排脱贫对象就业,为脱贫群众搭建就业脱贫“大舞台”,不断巩固脱贫户的经济基础,确保其永续脱贫。二要强化科技支撑,用现代科技促进产业发展。科学技术是第一生产力。产业扶贫过程中必须高度重视先进种养技术的推广、普及和运用。加大送科技下乡力度,帮助脱贫户提高运用先进技术增产增收的能力,坚持技术人员送下去教与将种养户请上来学相结合。三是大力拓展市场,加强农村电商平台建设。大力推进农村淘宝、村邮乐购等农村电商平台建设,唱响特色品牌,着力包装一批特色产品,利用网上销售的形式扩宽农副产品的销售渠道。让有能力的贫困农户参加电商培训,同时吸纳回村的大学生以培养出能够发展电商的技术人才。
(三)健全返贫风险预警机制,架设返贫人口“信号灯”
        返贫风险预警机制是预防脱贫户返贫的重要措施之一,主要落实在对脱贫户的生活变化情况和生活信息进行集中收集,对照相应风险预警指数对已经脱贫的人口进行动态监测。 
        一是进一步健全返贫动态监控机制要进一步健全和完善关于脱贫户和脱贫人口的动态信息管理系统,建立分类动态管理台账,以确保全面及时地掌握脱贫人口的发展情况,根据脱贫户现有的产业、副业、外出务工及经商等收支状况,将其划分为不易返贫户、容易返贫户和极易返贫户三个不同的等级。对已经脱贫的人口进行跟踪监测,强化对相对脱贫户、贫困边缘户的后续帮扶工作,有效防止其“刚越线,又返贫”现象的发生。二是建立良好的上下联动的信息传导渠道。在村(社区)设置专门预警员,对脱贫户的具体信息和基本情况予以及时掌握,通过建立扶贫信息员制度,构建和完善扶贫信息管理平台,让贫困预警员能够通过多种渠道对脱贫户相关信息进行反馈。同时实现县乡村三级互动,将信息与行业部门、金融机构和帮扶单位实施信息共享,进一步提升监测数据的有效性,更好地制定相应的帮扶措施。三是建立“因势利导、分级施策”的帮扶机制。对脱贫户的发展和致贫原因要进行跟踪分析,针对不同等级的脱贫户采取不同的帮扶政策。对一级脱贫户以“帮”为主,二级脱贫户以“扶”为主,三级脱贫户以“引”为主。那些“特困供养”群体即农村的“五保人员”和城镇的三无人员、残疾人员、重病人员等,是扶贫政策“瞄准”的目标群体。对于有可能因某种原因临时陷入贫困的群体、脱贫后存在返贫潜在风险的群体,应该注意防止因病返贫出现。
(四)创设社会合力扶贫机制,筑牢多方协同“防火墙”
        习近平总书记强调,“要研究借鉴其他国家成功做法,创新我国慈善事业制度,动员全社会力量广泛参与扶贫事业,鼓励支持各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚”。形成社会扶贫合力,是建立防范返贫长效机制的重要内容。
        一是要积极倡导全民公益理念。通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫,形成脱贫攻坚的社会合力。继续借助扬中麦田、彩虹义工、康扬杏林等优秀志愿服务队,通过“文明实践大走访 百姓民生面对面”“市民点单”“云平台”等形式,收集困难群众需求,策划志愿服务项目,依托“一双球鞋的暴走”“幸福美味年年送”“三下乡”等品牌,为脱贫人员提供医疗和护理服务项目,开展“关爱在身边”留守、困境儿童走访慰问活动,让他们切实感受到党和政府的关爱与温暖。二是创新公益实践模式。各类社会组织要大胆探索公益扶贫机制,拓宽公益资源下沉渠道,民政、群团等部门要加强统筹协调、业务培训、监督管理,提升慈善力量参与脱贫攻坚的能力,充分发挥物质公益和精神公益在扶贫济困中的重要作用。要加大力度为民间组织创造有利于他们发展的社会环境和法律环境,鼓励和培育一批专业化的NGO,给予政策上的支持,同时通过购买服务形式,选取一部分综合实力较强的NGO,委托其具体实施扶贫项目,从而与政府组织实施的帮扶项目之间形成有效补充。三是深入推进志愿服务制度化。要努力推动建立志愿服务回馈制度。2014年,中央文明委印发的《关于推进志愿服务制度化的意见》指出,要建立志愿服务记录制度,根据统一的内容、格式和记录方式,对志愿者的服务进行及时、完整、准确记录,为表彰激励提供依据。要形成“服务内容有记录、服务时间可查询、服务质量可追溯、服务效果可激励”的机制。各行业、各专业、各级志愿服务组织(队伍)要不断加强志愿服务制度建设,在发布志愿服务项目、招募志愿者、完善志愿服务记录、开展志愿服务培训,宣传展示志愿服务风采等工作上落细、落小,真正让志愿行动长效、让志愿精神闪耀。
(五)形成社会保障整合机制,上牢防范返贫“保险栓”
        建立健全社会保障机制是遏制贫困户脱贫后再次返贫的有效保障。
        一要进一步完善各类社会保障制度。包括养老、助残、医疗卫生、教育等方面的社会保障制度,对已经脱贫但尚未稳固的脱贫人口进行兜底式帮扶,通过加大资金投入力度,进一步健全帮扶网络,进一步建立健全大病保险、疾病应急救助和基本医疗保险等制度的衔接机制,充分发挥各类社会保障制度的协同互补作用,努力形成强大的保障合力,有效防止脱贫户因病、因残、因学等重新返贫。二要进一步建立健全灾害救助机制要通过加大对防灾救灾科技支撑体系的建设力度,进一步建立健全各类全自然灾害的监测预报系统,加强对地震、洪涝灾害和防火等自然灾害的预警监测。要健全和完善防灾救灾的财政资金投入机制。根据现有救灾工作分级负责、分级负担的体制,切实落实相关省、市、县、乡的配套资金,为防灾救灾提供充足的资金保障。三要进一步健全脱贫人口就业保障机制。对有外出务工愿望的困难群众,要合理引导,帮助其实现外出务工,做好用人单位与务工人员之间的牵线搭桥工作。对于缺技能,文化思想素质较低的脱贫群众,要加大免费教育培训力度,提升其职业技能水平和人文素养。
(六)构建主体自身防范机制,激活防范返贫“内生力”
        很多脱贫人口重新返贫在于角色转换导致身份不适应,在新的环境下很难融入到经济社会发展。因此,要想防止返贫情况发生,需要通过有效政策和方式,来促进这些农民的角色转换,使他们在新的角色中能够有更多的成就感和获得感,提升自我价值认同。
        一要扶贫先扶志。要把贫困户自主脱贫致富的积极性和主动性充分调动起来,通过对贫困户进行广泛的教育宣传,彻底改变他们“等靠要”思想,积极引导其树立脱贫致富主体意识,激发其脱贫致富的干劲和决心,在政府的帮扶下,靠自己的努力改变贫困落后命运。二要扶贫必扶智。要对城乡教育资源进行有效整合,让脱贫家庭的孩子接受更好的教育,构建和完善农村劳动力培养体系,通过脱贫户自身技能的增强,从根本上改变落后现状,构建多渠道、多层次、多形式的农村劳动力职业技术培训格局。三要扶贫除陋习。要通过宣传教育,引导脱贫户建立科学的消费观念,养成健康的生活习惯。坚决刹住婚丧嫁娶上铺张浪费和相互攀比之风,教育广大脱贫户有病及时治疗,以降低小病拖成大病风险。
        “其作始也简,其将毕也必巨。”越是到最后越要咬紧牙关,不能有丝毫松劲,不能有半点麻痹大意。必须以不获全胜决不收兵的顽强意志、一鼓作气乘势而上的奋勇姿态,克服新冠肺炎疫情影响,夺取脱贫攻坚战的全面胜利,坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的历史伟业。
 
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